第八章　土地管理

第一節(jié)土地所有制

一、土地制度沿革

（一）〔漢〕〔晉〕時期土地制度漢朝以前，境內(nèi)的土地、草場屬部落、牧主所有，農(nóng)（牧）奴使用少量土地、草場，每年向部族、牧主繳納賦稅、地租。公元前121年后，張掖郡實(shí)行軍屯徙民實(shí)邊。爾后將大量“公田”賞賜給貴族、官僚；把小部分土地分給無地或少地的貧民或徙民，時稱“賦民公田”和“賜民公田”，并開始出現(xiàn)土地買賣和兼并。貴族官吏、豪紳商賈通過各種渠道購買土地，聚斂地產(chǎn)；部分富裕自耕農(nóng)也少量的購買田產(chǎn)、宅地，形成比較規(guī)范的土地買賣交易文字契約，并辦理“報官過戶”手續(xù)，受到官府保護(hù)。漢朝張掖郡以國家土地所有制為主，次之為官吏貴族、豪紳土地所有和少量自耕農(nóng)土地所有。國有土地稱為“公田”，主要是軍士屯戍之用，稱為“軍屯”；還有少量“犯屯”之田。公田屬國家所有，由國家統(tǒng)一經(jīng)營管理，農(nóng)田收獲全部歸國家所有。徙民屯田稱為“民屯”，由國家提供耕畜、農(nóng)具、籽種及第一年的口糧、食鹽等生產(chǎn)和生活資料，收獲后扣除下一年的籽種、口糧，其余上繳官倉。官吏貴族、豪紳商賈占有大量土地，其經(jīng)營形式主要有三種：1．租佃經(jīng)營，當(dāng)時稱“假田制”，官吏土豪把土地租給佃農(nóng)，由佃戶自主經(jīng)營，每年收獲后向國家繳納賦稅，向官吏土豪交納地租；2．雇傭制經(jīng)營，即官吏土豪雇用無地或少地的貧民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，每年付給微薄報酬，收獲全歸官吏土豪所有；3．使用奴婢經(jīng)營，官吏豪紳通過購買奴婢，一次性付給貧民報酬，終身為官吏豪紳勞作服役。自耕農(nóng)主要是原有住戶和實(shí)邊徙民，時稱“編戶齊民”，是朝廷“賦民公田”和“賜民公田”者，他們擁有少量的田產(chǎn)和宅地，是自主經(jīng)營、自食其力的勞動者，農(nóng)田收獲除繳納賦稅外，其余歸己。

〔三國〕時期，土地制度基本沿用〔漢〕制。曹魏政權(quán)建立典農(nóng)管理體制，設(shè)立大司農(nóng)（中央）、典農(nóng)中部將（郡）、典農(nóng)都尉（縣）和屯司馬（屯）四級管理體系。民屯的勞動者稱為“典農(nóng)部民”或“屯田客”。

〔西晉〕土地實(shí)行“占田制”，內(nèi)容有二：1對農(nóng)民占田、課田和租調(diào)制的規(guī)章。據(jù)《晉書·食貨志》載：“男子1人，占田70畝，女子30畝?！闭继锸且猿姓J(rèn)農(nóng)民土地私有制為前提，規(guī)定了一般農(nóng)民占有土地的最高限額。課田制和租調(diào)制屬土地賦稅制度。課田制規(guī)定：“丁男課田50畝，丁女20畝，次丁男半之，女（次?。﹦t不課?！弊庹{(diào)制分為田租、戶調(diào)兩個稅種，田租為“凡民丁課田，夫50畝，收租四簍”；戶調(diào)為“丁男之戶，歲輸絹3匹，綿3斤；女及次丁男為戶者，半輸”。2對世族為主體的豪紳占有土地和蔭客制的限制，以控制土地的劇烈兼并。東晉時期，士族地主土地兼并日趨加劇。

（二）〔隋〕〔唐〕〔元〕時期土地制度

隋朝沿襲〔北周〕，實(shí)行以“均田制”為內(nèi)容的土地制度。規(guī)定：農(nóng)民的受田“丁其男，中男永業(yè)、露田，皆遵后齊之制，異課以桑榆及棗。其園宅，率3口給1畝，奴婢則5口給1畝”。農(nóng)民1丁男受田80畝，女人40畝，每丁又給永業(yè)田20畝，一夫一婦之家可受田140畝。官吏受田“自諸王以下至都督，皆給永業(yè)田，多者至100畝，少者至40畝”。“單丁及仆隸各半之”。隋煬帝即位后，婦女、奴婢不再受地、課稅。唐朝沿用均田制。農(nóng)民受田為“男、中男每人受100畝，寡婦當(dāng)戶者則減丁之半，即受田50畝”。受田按“先富后貧”“先無后有”“先課后不課”受給；官吏受田、園宅地等均沿用舊制。唐朝賦稅實(shí)行租庸調(diào)制。其內(nèi)容據(jù)《唐六典·尚書戶部》載：“課戶每丁租粟2石”，以“人丁為本”。規(guī)定人丁可以繳納絹布代替力役，稱為“庸”。德宗建中元年（780年）均田制瓦解，租庸調(diào)制終止，土地買賣兼并日趨加劇，土地私有化進(jìn)程加快，土地統(tǒng)管力度減弱，逐步形成封建土地制度。宋朝土地制度基本沿襲〔唐〕制。元朝土地實(shí)行國家土地所有制、封建領(lǐng)主土地所有制、封建地主土地所有制和自耕農(nóng)土地所有制四種形式，還有少量寺院土地、學(xué)田等。土地賦稅分丁稅和地稅兩種，丁稅按人征收，地稅按畝征收。地租以實(shí)物為主，并以契約方式確定租佃關(guān)系。

（三）〔明〕〔清〕時期的土地制度區(qū)內(nèi)有官田和民田兩種形式。官田屬國家所有，民田屬地主和自耕農(nóng)所有。并逐步形成以地主租佃經(jīng)營和自耕農(nóng)經(jīng)營為主的土地經(jīng)營制度。農(nóng)村土豪富戶經(jīng)濟(jì)壯大，土地兼并和兩極分化加劇。

（四）〔民國〕時期土地制度〔民國〕初孫中山提出“平均地權(quán)”，但未實(shí)施。1927年3月國人民政府成立土地委員會統(tǒng)管土地，不久夭折。土地制度基本沿襲清朝。清王朝皇族、官吏手中的土地轉(zhuǎn)入地主、豪紳手中，其中部分貴族、豪紳變成新的軍閥和官僚。封建土地關(guān)系、封建地租是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)關(guān)系和剝削形式。地主豪紳占有農(nóng)村大量土地，借以剝削農(nóng)民；廣大農(nóng)民則無地少地，靠租佃土地維生。1949年全區(qū)占農(nóng)村人口14％的地主、富農(nóng)，占有總耕地的38％，人均耕地8畝；而占農(nóng)村人口57％的貧農(nóng)、雇農(nóng)，只占有耕地的14％，人均耕地2畝。地主、富農(nóng)以勞役地租、實(shí)物地租、貨幣地租等形式剝削農(nóng)民。平均田賦農(nóng)民每畝80斤（糧食），地主每畝35斤。

（五）共和國土地制度

共和國成立以來，經(jīng)過土地改革、農(nóng)業(yè)合作化、人民公社和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等變革，逐步建立和完善新的土地制度。1950年初，全區(qū)開展減租減息，規(guī)定土地主要占有者及所有祠堂、廟宇、教堂、寺院、機(jī)關(guān)、團(tuán)體及工商業(yè)者在農(nóng)村出租的土地，一律按照原租額減去25％，任何出租人都不得多收或增收地租。凡死租、活租地，減租后出租人所得不得超過土地年產(chǎn)量的375％；伙租地按原租額減去10％～20％，減租后出租人所得不得超過土地收獲的40％；廢除歷史遺留的各種欠租舊賬和債權(quán)、債務(wù)。1950年6月，《中華人民共和國土地改革法》頒布，1951～1952年各縣開展土地改革。經(jīng)過劃分農(nóng)村階級成分、沒收征收地主富農(nóng)土地和分配給無地、少地農(nóng)民等階段。1951年張掖、民樂、山丹、臨澤、高臺5縣農(nóng)村92432戶、549231人，耕地面積258.6萬畝，人均4.7畝。土改中劃定地主富農(nóng)5570戶、69283人，沒收征收地主富農(nóng)土地37.62萬畝，分給雇農(nóng)、貧農(nóng)、下中農(nóng)，廢除封建土地制度。土改后為國家土地所有制和農(nóng)民土地所有制兩種形式。農(nóng)民成為自主經(jīng)營的個體勞動者，實(shí)現(xiàn)耕者有其田。1952年以后開展農(nóng)業(yè)互助合作運(yùn)動，農(nóng)村普遍建立起互助組，土地所有制未變；1955年，成立“初級農(nóng)業(yè)合作社”，土地實(shí)行入股分紅，入股土地仍屬農(nóng)民所有。1956年，成立“高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”，實(shí)行土地、耕畜、農(nóng)具折價入社，變土地農(nóng)民所有制為集體所有制，取消土地分紅，實(shí)行按勞分配。1958年成立人民公社，土地、耕畜、農(nóng)具屬公社所有，實(shí)行統(tǒng)一核算。1961年，中共中央頒布《人民公社工作條例（草案）》，實(shí)行生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)和人民公社三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)村耕地屬集體所有。1981年開始，全區(qū)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)行土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，土地在國家、集體所有制不變的前提下，把原來由人民公社生產(chǎn)隊(duì)經(jīng)營的土地，按照人口、勞力狀況重新分配，并以合同形式承包給農(nóng)戶經(jīng)營，勞動收獲除按合同規(guī)定上繳公糧、公益金和土地承包費(fèi)外，其余全歸農(nóng)戶所有。

二、土地使用制度改革

區(qū)內(nèi)傳統(tǒng)的土地使用制度，形成事實(shí)上的用地者所有制。用地者無償?shù)摹o限期、無流動使用土地，土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得不到充分體現(xiàn)；城鄉(xiāng)土地閑置率高，造成土地使用的巨大浪費(fèi)；城市土地?zé)o價，地隨房走，滋長非法轉(zhuǎn)讓和變相買賣土地的現(xiàn)象。土地使用制度改革，實(shí)行有償、有限期、有流動的使用土地，把土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，強(qiáng)化土地所有權(quán)，國有土地出讓由政府統(tǒng)攬；搞活土地使用權(quán)，允許土地使用權(quán)作為商品進(jìn)入流通市場，按價值規(guī)律和市場規(guī)律配置土地。

（一）城鎮(zhèn)土地使用制度改革

1992年2月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家體改委《關(guān)于1992年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)的通知》，要求積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地使用制度改革。4月，地區(qū)行署發(fā)布《關(guān)于清理整頓土地隱形市場的通知》，要求對《中華人民共和國土地管理法》實(shí)施以來，使用區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)（包括市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)）國有土地的單位和個人對土地使用權(quán)的非法轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等活動進(jìn)行清理，重點(diǎn)清理土地隱形市場活躍地區(qū)。全區(qū)抽調(diào)76人，從1992年6月至1993年12月，歷時一年半，查出非法土地交易案2994起，面積28.66萬平方米，交易金額1086.74萬元。其中，非法轉(zhuǎn)讓287起，面積9.27萬平方米，交易金額321.06萬元；非法出租2464起，面積18.06萬平方米，交易金額721.9萬元；其他243起，面積1.33萬平方米，交易金額43.78萬元。1993年，地區(qū)進(jìn)行國有土地有償出讓試點(diǎn)，出讓國有土地5宗，出讓期20～25年，面積1.33萬平方米，出租金額94.3萬元；1994年出讓土地20宗，面積17.96萬平方米，出租金額396.25萬元；1995年出讓土地35宗，面積9.41萬平方米，出租金額922.33萬元。

（二）農(nóng)村宅地使用制度改革

1991年，省、地兩級土地管理局在臨澤縣沙河鄉(xiāng)何莊村進(jìn)行農(nóng)村宅基地有償使用試點(diǎn)。1992年4月，地區(qū)行署批轉(zhuǎn)地區(qū)土地管理局《關(guān)于農(nóng)村宅基地實(shí)行有償使用的意見》，規(guī)定每年每平方米收費(fèi)0.05～0.2元。至1993年底，全區(qū)有11個鄉(xiāng)、51個村進(jìn)行了試點(diǎn)，收取宅基地有償使用費(fèi)5.31萬元。1994年，根據(jù)中央關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的指示，停收農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)，對原收取的宅基地有償使用費(fèi)全部退還給農(nóng)戶。

（三）利用土地資源優(yōu)勢引進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目

1993年引進(jìn)項(xiàng)目4個，面積5.18萬畝，建設(shè)資金24256.88萬元。其中，白龍江林業(yè)局在高臺縣駱駝城灘開發(fā)農(nóng)、林、牧業(yè)，用地3.29萬畝，投資3040.8萬元；國營生地灣農(nóng)場在高臺許三灣灘開發(fā)農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營用地1.81萬畝，投資300萬元；張掖市華通鋼廠用地99畝，投資4000萬元；國營796礦、792礦在張掖興建玉米淀粉廠，用地782.7畝，投16916.08萬元。1995年引進(jìn)項(xiàng)目2個，用地270畝，投資1050萬元。其中，臨澤縣引進(jìn)四川崇州市玻璃制品廠臨澤分廠，用地70畝，投資250萬元；臨澤縣新華鄉(xiāng)與澳大利亞聯(lián)辦肉聯(lián)廠，使用沙荒地200畝，引進(jìn)資金800萬元。

（四）土地資產(chǎn)評估

1995年始開展土地資產(chǎn)評估。以劃撥方式，對17個單位的17宗土地資產(chǎn)進(jìn)行評估登記試點(diǎn)，評估登記土地面積7.93萬平方米，土地資產(chǎn)700.03萬元。此后對中央和省駐張33個企業(yè)107宗土地進(jìn)行資產(chǎn)評估，評估面積279.34萬平方米，評定土地資產(chǎn)16172萬元。評估地直企業(yè)32個，土地51宗，評估面積263.09萬平方米，評定土地資產(chǎn)37745萬元。其中評估張掖糖廠占地面積90.14萬平方米，評估土地資產(chǎn)8479.53萬元；土地資產(chǎn)作為國家對該廠的資產(chǎn)投入，保值增值，每年向國家上繳土地增值稅。